En la primavera de 2021, se produjo un incremento en los precios del gas. La causa fue el fuerte crecimiento de demanda de esa materia prima -motivada principalmente por China, Rusia, Turquía e Irán- a lo que se sumaron problemas logísticos en el transporte marítimo. En el otoño pasado la Comisión Europea elevó su estimación de precios de equilibrio del gas hasta 60-80 euros por megavatio/hora. El precio del gas en la década anterior había estado próximo a 20 euros. Por lo tanto, la Comisión asumió que la subida de precios tenía un componente estructural.
En ese escenario, recomendó a los países miembros de la Unión Europea una serie de medidas para hacer frente a la crisis energética. La principal era agilizar y potenciar las inversiones en energías renovables para reducir la dependencia de los combustibles fósiles, especialmente el gas, que son los que están provocando la subida de precios y la crisis energética. Asimismo, entre esas medidas se contemplaba la posibilidad de poner un impuesto sobre los beneficios extraordinarios de las empresas energéticas (windfall profits en inglés).
Como se observa en el gráfico anterior, el movimiento de tropas rusas en la frontera ucraniana en diciembre de 2021 y la posterior invasión en febrero de 2022 provocaron un intenso repunte de los precios del gas en los mercados de futuros de referencia europeos hasta 200 euros por megavatio hora. En junio de 2022 Rusia anunció el racionamiento del gas que suministra por sus gasoductos hasta Europa y el precio del gas repuntó por encima de 300 euros, más de 15 veces superior al promedio histórico de la última década. Ahora, tras la decisión del G7 de poner un tope a las compras de petróleo ruso, Rusia ya ha anunciado que interrumpe sine die su suministro de gas hasta que los países europeos eliminen todas las sanciones impuestas por su invasión de Ucrania.
Desde el verano de 2021, mucho antes de comenzar la Guerra de Ucrania, el Gobierno español comenzó a culpar de la crisis a los beneficios extraordinarios de las empresas eléctricas. En junio de 2021, el Ejecutivo español intentó que Bruselas le permitiera salir del mercado único europeo de electricidad y fijar precios en el mercado mayorista establecidos por ley para cada fuente primaria utilizada. Bruselas no lo autorizó.
En septiembre de 2021, el Gobierno español aprobó un real decreto que ponía un tope al precio del gas y cargaba la compensación del precio cuando estaba por encima del tope sobre todas las fuentes primarias de producción de electricidad, incluidas las de energías renovables. En escasos días el Gobierno tuvo que rectificar, ya que el decreto provocó graves distorsiones en el funcionamiento del mercado eléctrico. En junio de 2022 la Comisión Europea aprobó lo que se denominó como la excepción ibérica. Desde los años ochenta, España ha desarrollado infraestructuras gasísticas que nos permiten no depender del gas ruso. Principalmente los dos gasoductos desde Argelia y ocho regasificadoras en los puertos españoles que permiten que España no tenga el riesgo de falta de suministro y necesidad de racionamiento que comparten varios países europeos. En ese contexto la Comisión Europea permitió a España poner un tope al gas que, en esta ocasión, pagan los consumidores en su factura mensual y no distorsiona el funcionamiento del mercado de electricidad. No obstante, un documento filtrado por la Comisión Europea la pasada semana desaconseja explícitamente aprobar el modelo de la excepción ibérica, ya que también aumenta la demanda de gas y el riesgo de desabastecimiento este invierno. En breve, el tope del gas será seguramente sustituido por un nuevo modelo que la Comisión Europea proponga que aún está en una fase muy preliminar de estudio.
Con estos precedentes, el presidente Pedro Sánchez anunció en julio de 2022 en el debate del Estado de la Nación un impuesto sobre los beneficios extraordinarios de las empresas energéticas. El anuncio fue una sorpresa hasta para el Ministerio de Hacienda y el equipo económico del Gobierno, que tardó varias semanas en definir el hecho imponible del impuesto y los tipos de gravamen.
Las empresas han presentado varios resultados trimestrales desde que comenzó la crisis. La realidad es que se observa un fuerte repunte en el margen de negocio de las empresas de refino de petróleo y en las de gas, pero los márgenes de las empresas eléctricas han caído en el primer semestre de 2022 con respecto a 2021. La causa es que cerca del 80% de los contratos de electricidad en España se fijan en el mercado libre con contratos normalmente de revisión anual y a precios fijos. Por lo tanto, las empresas no han podido repercutir el fuerte aumento de los costes del gas que usan para producir electricidad. Este verano la sequía, la escasez de viento y el aumento de la demanda de electricidad desde Francia provocado por el tope del gas han aumentado significativamente el consumo de gas para producir electricidad y los precios del gas han subido con fuerza. Por lo tanto, lo más probable es que en el tercer trimestre las empresas eléctricas verán de nuevo mermados sus márgenes en España.
Ante la ausencia de beneficios extraordinarios en el caso de las empresas eléctricas y la complejidad de definir jurídicamente beneficios extraordinarios, el Ministerio de Hacienda optó por imponer un impuesto directamente sobre las ventas. Esto no tiene nada que ver con la recomendación de la Comisión Europea el pasado otoño y con las medidas extraordinarias aprobadas por otros socios europeos.
Pero la mayor sorpresa es que el presidente del Gobierno anunciara también un impuesto sobre los beneficios extraordinarios de la banca. No hay precedentes en ningún país de la eurozona que, en esta crisis energética, haya decidido poner un impuesto de este tipo expresamente para las entidades bancarias con el argumento de frenar la dinámica inflacionista.
Cabe señalar, con todo, que poco sentido tiene buscar la comparativa con otras jurisdicciones, porque no se puede realizar el análisis de impuestos en otros países de forma aislada respecto al sistema fiscal que se enmarcan y, en consecuencia, la carga tributaria que soporta el sector financiero en cada país.
Eso es precisamente lo que ocurre cuando se trata de referenciar el ejemplo de Hungría porque, más allá de su conveniencia, no se sostiene la comparabilidad si tenemos en cuenta que lo que allí existe es un impuesto sobre potenciales beneficios empresariales que se dirige no sólo a la banca sino a un total de 20 sectores y se justifica en un país que aplica el 9% en el impuesto de sociedades, el más bajo de toda la Unión Europea.
En otros casos, tratando de enmendar la realidad de un impuesto a la banca que nos convertiría en una excepción europea, se mencionan otras referencias en otros países sobre tasas que gravan distintos hechos imponibles asociados a las operaciones bancarias, que no a los beneficios del sector. Comparativas que no vienen al caso, que no son asimilables y que, como se ha dicho, ignorar el conjunto y la configuración del sistema tributario en esos países.
En el gráfico anterior se observa que desde que el Banco Central Europeo (BCE) comenzó su política de tipos de interés negativos en la crisis de 2008, los márgenes de intereses del negocio bancario han caído a la mitad. También se observa que han continuado cayendo durante la pandemia y en 2021. Por esa razón, el Ministerio de Hacienda también ha optado por definir el hecho imponible sobre los ingresos, y no sobre los beneficios extraordinarios que no existen. La argumentación para justificar un impuesto que responde más a la política en general, que a políticas en concreto, es algo que todavía no ha encontrado respuesta; pero su puesta en marcha sí puede tener importantes consecuencias, y no en el freno de la inflación asociada a la crisis energética, sino en una eventual restricción del crédito y la competitividad del sector y, con ello, del conjunto de la economía española.
El Gobierno aprobó en 2019 un Plan Integrado de Energía y Clima que fue elogiado por la Comisión Europea y que marcaba la estrategia correcta hasta 2030 para reducir la dependencia de combustibles fósiles y renovables. España necesita retornar a esa estrategia y acabar con las improvisaciones y ocurrencias de política energética a las que venimos asistiendo desde que comenzó la crisis.
Lo mismo sucede en política fiscal y tributaria. España tiene una deuda pública próxima al 115% del PIB, su nivel más elevado desde que comenzó el siglo XX tras la pérdida de las colonias de Cuba y Filipinas. Para reducir esa deuda España necesita crecer lo máximo posible, seguir en el euro y disfrutar de tipos de interés bajos de sus nuevas emisiones de deuda y tener un superávit fiscal primario. El déficit público estructural español, según la Comisión Europea, está próximo al 4% del PIB y tanto la Constitución española como los tratados europeos exigen un plan de ajuste fiscal a medio plazo para corregirlo.
Esa crisis fiscal demanda una respuesta con el mismo acierto que la crisis energética. Y, de igual modo, no puede ser objeto de improvisaciones, bandazos y anuncios que responden más a la búsqueda de titulares que de soluciones. En ORFIN estamos trabajando en un análisis que esperamos compartir pronto sobre la crisis fiscal y la conveniencia de los nuevos impuestos. España necesita una reforma fiscal que aumente su recaudación de manera estructural para que la deuda pública retorne a una senda de estabilidad, no de pellizcos tributarios que no se ajustan ni a lo que se hace en nuestro entorno ni a lo que necesita nuestro país. Tengamos en cuenta que el propio Gobierno ha reconocido que en medio de una crisis energética con riesgo de suministro de gas este invierno y de recesión en Europa y en España, no es el momento de subir los impuestos. En ORFIN hicimos la misma recomendación en nuestro informe trimestral del pasado mes de marzo, cuando comenzó la guerra de Ucrania.
Por todas estas razones, recomendamos que aprovechando el nuevo modelo de fijación de precios de electricidad en Europa, no aparte sus políticas fiscales de lo que acuerda la Unión y, más aún, que renuncie a algo que nos convierte en una excepción europea como es el impuesto a la banca. El sector bancario ha atendido con normalidad la demanda de crédito durante la pandemia y la crisis energética, y eso es determinante para explicar la resiliencia que han mostrado los datos de empleo y PIB desde que comenzó la guerra de Ucrania.
Cuando vas conduciendo y el navegador te indica que te has equivocado de ruta, lo sensato es reconocerlo cuanto antes y volver a la ruta óptima. La ruta óptima para la economía es adaptarse a la crisis del gas con el menor impacto posible sobre el crecimiento para poder atender los compromisos de la deuda pública y no volver a encontrarnos con otra crisis como la de 2012.
José Carlos Díez es el director del ORFIN