La Comisión define la gobernanza económica de la Unión Europea “como el marco que tiene por objeto vigilar, prevenir y corregir las tendencias económicas problemáticas que puedan debilitar las economías nacionales o afectar negativamente a otros países de la UE”.
Históricamente, sus principales hitos desde el Tratado Maastricht de 1992, cuyo 30º aniversario celebramos este año, han sido la aprobación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) en 1997, de su brazo preventivo en 1998 y del sancionador en 1999, Este esquema perduró hasta el estallido de la crisis financiera global del año 2008. En 2010, comenzó el Semestre Europeo, para revisar el seguimiento y la coordinación de las políticas económicas y fiscales, cuyo funcionamiento se revisó en 2015, en el Informe de los Cinco Presidentes.
En este informe, cuando ya era más que evidente que el esquema de gobernanza europea seguido tras la crisis de 2008-2010 había provocado efectos indeseados, se plantearon cuatro uniones: Unión Económica, Financiera, Fiscal y Política. Respecto a la gobernanza económica europea, el texto establece pautas acerca de cómo aplicar el PEC, fortaleciendo el vínculo entre las reformas estructurales, la inversión y la responsabilidad fiscal en apoyo del empleo y el crecimiento.
Por último, en 2020, la Comisión presentó su propuesta de revisión de la gobernanza económica, pero estalló la pandemia provocada por la COVID-19 y la consecuente crisis económica. A esta situación se suma, en la actualidad, la invasión rusa de Ucrania, que ha supuesto, en el seno de la Unión Europea, el refuerzo del debate sobre la autonomía y soberanía estratégica de la Unión y el impulso de la Conferencia sobre el Futuro de Europa.
En este contexto, y ante las inminentes decisiones que la Unión Europea debe adoptar respecto a la gobernanza económica, desde Orfin nos hemos planteado responder a cuatro cuestiones acerca de cómo abordar la gobernanza económica europea.
1. ¿Hacia dónde debe dirigirse la gobernanza económica europea?
Una de las principales críticas de lo sucedido durante estos últimos 30 años de gobernanza económica europea, si no la principal, ha sido la imposibilidad o dificultad extrema para adoptar políticas de manera asimétrica o individualizada en determinados países. Las lecciones de Grecia –también las nuestras– obligan a esta consideración.
Un logro considerable sería poder realizar análisis individualizados de sostenibilidad de la deuda pública viva de los Estados miembros, y de su estructura de ingresos y gastos, perfeccionando los mecanismos ya existentes de corrección tanto por la vía correctiva como por la preventiva.
2. ¿Qué papel han tenido la pandemia y la aprobación del NGEU en el impulso de la gobernanza económica europea?
La pandemia, primero, y la geopolítica, después, se han convertido en las principales fuentes de explicaciones solventes acerca de lo que está sucediendo y de lo que puede venir. El Real Instituto Elcano publicó en mayo un trabajo que detalla cómo la agresión rusa y sus consecuencias afectan a la economía global por múltiples vías, como materias primas, la energía, la industria o los alimentos, en un contexto pospandémico de inflación al alza, efectos de precios de segunda ronda, cuellos de botella comerciales y en las cadenas de valor, normalización de la política monetaria y aumento de los déficit fiscales y de la deuda. Una situación muy compleja para dar con el mix de política económica adecuado, porque combina un shock de oferta con medidas de reactivación de la demanda vía gasto público e inversión, en un ciclo más adelantado en Estados Unidos, pero al alza también en Europa, gracias a programas como los fondos Next Generation EU (NGEU) que empujan en la correcta dirección.
3. Oportunidades y riesgos de la gobernanza económica europea
La reforma de la gobernanza económica europea debe permitir:
- Generar recursos para financiar la inversión pública necesaria para la transición ecológica, en el marco de lucha contra el cambio climático acelerada y agravada por las consecuencias energéticas provocadas por la invasión de Ucrania. También las inversiones público-privadas destinadas a financiar la transición energética.
- Descontar del cómputo fiscal objeto de escrutinio la inversión verde certificada por la Unión Europea o financiada por la Unión mediante el Recovery and Resilience Facility.
Respecto a los riesgos, tal y como señalaban Carlos Martínez Mongay et al en abril, se debe prestar especial atención a la persistencia de desequilibrios capaces de convivir con la aplicación de nuevos instrumentos (como los NGEU), como son el déficit estructural y la existencia de elevados volúmenes de deuda pública. De hecho, a pesar de las múltiples reformas adoptadas en la gobernanza económica europea en los últimos años, y en especial desde 2008, estas magnitudes han permanecido prácticamente intactas o, incluso, han aumentado. En particular, Martínez Mongay y el resto de autores señalaban al sistema de pensiones y a su futura sostenibilidad vinculada a sus ingresos como cuestión clave y crítica.
4. ¿Qué criterios deberían regir la gobernanza económica europea?
La nueva gobernanza debe perseguir una serie de objetivos simultáneos:
- La revisión de las reglas fiscales sobre los presupuestos nacionales.
- El papel futuro de los NGEU y, a poder ser, su mantenimiento para que la Unión pueda contar, por fin, con un instrumento anticíclico financiado con deuda de titularidad europea que permita actuaciones asimétricas en diferentes Estados o economías cuando sean objeto de shocks asimétricos, como la pandemia del Covid ha puesto en evidencia.
- La creación de nuevos recursos propios de la UE destinados al pago de la deuda común de la UE y para financiar las políticas comunes .
- Redefinir el proceso institucional de gobernanza del semestre europeo para reforzar su efectividad desde el punto de vista de la política económica y su carácter comunitario, de modo que la Comisión considere también la posición fiscal global de la Unión, el grado de involucración de los instrumentos comunes a su disposición, en un avance del proceso de integración -NGEU y presupuesto comunitario-, y a partir de ahí las orientaciones y recomendaciones a los Estados miembros con la concurrencia del Consejo y el Parlamento.
Como apunta el eurodiputado Jonás Fernández, la revisión de las reglas fiscales que sean de aplicación sobre el posible déficit de los Estados miembros debe ser coherente con otros desequilibrios, como el exterior de la balanza por cuenta corriente, por ejemplo, para que sean coherentes en el marco general del Procedimiento de Desequilibrio Macroeconómico (PDM) que, tal y como está diseñado, no funciona y permite comportamientos de free-riding como Alemania entre 2013 y 2019 (gigantesco superávit por cuenta corriente y sus consecuencias internas).
Además, si atendemos al documento de propuestas del Ministerio de Finanzas Alemán de mayo 2022, la vuelta a la normalidad fiscal y el refuerzo de la capacidad fiscal no debe confrontar con la necesidad de reforzar la “resiliencia fiscal” de la Unión y de los Estados miembros. En el documento, se establece con claridad el contexto posinvasión de Ucrania, en el que Alemania asume estar y que no es muy diferente al de nuestro país y al de la UE en su conjunto.
Si tras la pandemia parecía que se podría volver a la situación previa, hoy se puede asegurar que nada será igual. La guerra ha cambiado profundamente la manera de entender el mundo. Por ejemplo, es imposible creer que la profundización del comercio y de las inversiones entre viejos rivales sea la mejor medida para reforzar vínculos y prever futuros incidentes.
Lo mismo puede decirse del rumbo que seguirá la reforma de la gobernanza económica europea, de la cual depende la sostenibilidad de la economía europea y de la zona euro a medio y largo plazo, nuestro bienestar y el papel de Europa en el mundo.
Juan Moscoso del Prado es miembro del Consejo Asesor del ORFIN